Paula Ferro analisa o novo regime das execuções fiscais

O CNJ e o novo regime das execuções fiscais: extinção, arquivamento e o impacto sobre os conselhos de fiscalização profissional.

Um problema de escala: por que o CNJ passou a regular a execução fiscal

As execuções fiscais são, há anos, apontadas como o principal gargalo do Judiciário brasileiro. O próprio Conselho Nacional de Justiça, ao fundamentar a Resolução CNJ nº 547/2024, partiu do diagnóstico do relatório Justiça em Números: as execuções fiscais respondem por cerca de um terço do acervo processual pendente no país, com taxa de congestionamento próxima de 90% e tempo médio de tramitação superior a seis anos até a baixa definitiva. Diante desse quadro, o CNJ deixou de atuar apenas como órgão de controle disciplinar e correicional e passou a editar normas de gestão processual com efeito direto sobre milhões de execuções em curso — um movimento que se intensificou entre 2024 e 2026 e que interessa diretamente a qualquer credor que se valha desse rito, entre eles os conselhos profissionais.

O marco de origem: o Tema 1.184 do STF

O ponto de partida normativo não é do CNJ, mas do Supremo Tribunal Federal. No julgamento do RE 1.355.208 (Rel. Min. Cármen Lúcia, Plenário, 19/12/2023), sob o regime da repercussão geral, o STF fixou a seguinte tese, em síntese:

1. é legítima a extinção da execução fiscal de baixo valor por ausência de interesse de agir, à luz do princípio da eficiência administrativa, respeitada a autonomia de cada ente federado para fixar o piso de cobrança;
2. o ajuizamento da execução fiscal pressupõe a tentativa prévia de conciliação ou solução administrativa, além do protesto da Certidão de Dívida Ativa (CDA), salvo comprovada inadequação da medida;
3. o trâmite da execução não impede que o ente público peça a suspensão do feito para promover essas providências.

Esse precedente vinculante é a base sobre a qual o CNJ construiu toda a política normativa subsequente: ele não criou os requisitos de interesse de agir, mas foi o vetor que legitimou o Conselho a editar rotinas de racionalização de execuções fiscais de baixo valor em todo o país.

A Resolução CNJ nº 547/2024

Editada poucos meses após o Tema 1.184, a Resolução CNJ nº 547/2024 instituiu medidas de "tratamento racional e eficiente" das execuções fiscais pendentes no Judiciário. Seus pontos centrais, para os fins deste artigo, são:

• fixação de um piso de valor abaixo do qual a execução, mesmo já ajuizada, deve ser extinta por falta de interesse de agir — parâmetro que os tribunais vêm aplicando na casa de R$ 10 mil, com base em levantamento do próprio STF no julgamento do Tema 1.184;
• disciplina do arquivamento das execuções que, uma vez frustrada a citação, ficam sem movimentação útil por mais de um ano e sem localização de bens penhoráveis — hipótese em que o processo é arquivado sem baixa na distribuição, nos moldes do art. 40 da Lei nº 6.830/1980 (LEF), preservando-se a possibilidade de reativação futura, sem que isso configure extinção definitiva;
• indução de rotinas informatizadas nos tribunais para identificar automaticamente esses processos, retirando do exequente a iniciativa exclusiva de provocar o incidente.

Ou seja: a Resolução trabalha com duas figuras distintas, que convém não confundir num artigo técnico — a extinção (fim do processo, com resolução ou sem resolução de mérito, por falta de interesse de agir em razão do baixo valor) e o arquivamento provisório (suspensão qualificada, sem extinção, por inércia do exequente ou inexistência de bens).

A Resolução CNJ nº 689/2026: aprofundamento e automação

Em 8 de julho de 2026, o CNJ editou a Resolução nº 689/2026, que altera a Resolução nº 547/2024 e representa, segundo a doutrina especializada, o "passo mais maduro" dessa trajetória. As principais inovações:

• prescrição intercorrente automatizada: os tribunais passam a ser obrigados a implementar rotinas que controlem, de ofício, o prazo de suspensão de um ano previsto no art. 40 da LEF, promovendo o arquivamento provisório pelo prazo de cinco anos, com trilha de auditoria, e encaminhando os autos ao magistrado para reconhecimento da prescrição intercorrente quando cabível;
• identificação automática de processos parados: os sistemas processuais devem identificar de ofício execuções paralisadas há mais de seis anos e aquelas suspensas por parcelamento do crédito tributário, gerando tarefa automática para o juízo competente;
• intimação prévia obrigatória: antes de qualquer extinção ou arquivamento por inércia, os tribunais devem intimar o exequente em todos os processos pendentes de julgamento há mais de um ano, resguardando o contraditório;
• vedação à cobrança de créditos já extintos e diretrizes de governança que cada tribunal deve regulamentar internamente (parametrização dos sistemas, responsabilidade técnica, qualidade dos dados).

Vale o alerta que parte da doutrina já formula: o CNJ não cria hipótese de prescrição nem substitui o legislador — ele estabelece rotinas de gestão para que a prescrição intercorrente, quando materialmente comprovada nos autos, seja identificada e levada ao juízo de forma sistemática. Para o credor (inclusive os conselhos profissionais, tratados a seguir), a recomendação prática é não aguardar passivamente a intimação da Fazenda ou do próprio sistema, mas auditar seu passivo de créditos inscritos e suas execuções em curso.

Quem é mais impactado: os conselhos de fiscalização profissional

Embora a Resolução CNJ nº 547/2024 tenha sido pensada sobretudo para as execuções fiscais movidas pela Fazenda Pública (União, Estados, Municípios), o CNJ deixou claro, em resposta a consulta formulada pelos Conselhos Regionais de Enfermagem do Rio Grande do Norte e de Medicina Veterinária de Goiás, que a norma também se aplica às execuções fiscais promovidas por conselhos profissionais — cobranças de anuidades e multas que, por força de lei, têm natureza de dívida ativa não tributária.

Esse entendimento já vem sendo aplicado por Varas Federais, inclusive no âmbito da Seção Judiciária do Distrito Federal, que extinguiu execuções fiscais de conselhos de fiscalização com fundamento direto na Resolução nº 547/2024, sempre que:

• o valor da execução (isoladamente ou somado a outras execuções apensadas do mesmo devedor) for inferior ao piso de R$ 10 mil; e/ou
• frustrada a citação, não houver movimentação útil há mais de um ano; e/ou
• realizada a citação, não forem localizados bens penhoráveis.

O impacto prático é relevante porque os conselhos profissionais já operam sob um piso próprio, fixado pela Lei nº 12.514/2011: o art. 6º, § 1º, dessa lei veda a esses conselhos ajuizar execução fiscal cujo valor seja inferior a cinco vezes o valor da anuidade pessoa física prevista no inciso I do caput do art. 6º — hoje algo em torno de R$ 5.450,00, valor bem mais baixo que o piso de R$ 10 mil adotado pelo CNJ para fins de extinção. Isso significa que uma execução fiscal de conselho profissional pode ter sido regularmente ajuizada, por superar o piso legal de R$ 5.450,00, e ainda assim vir a ser extinta pelo Judiciário com base na Resolução CNJ nº 547/2024, por não atingir o piso de R$ 10 mil fixado para a extinção judicial. Esse descompasso entre os dois patamares — um de admissibilidade do ajuizamento (Lei nº 12.514/2011), outro de extinção judicial (Resolução CNJ nº 547/2024) — já é objeto de crítica doutrinária, havendo quem sustente a inaplicabilidade da Resolução às execuções dos conselhos, sob o argumento de que estes têm regime legal específico e autonomia orçamentária própria (as anuidades constituem sua principal fonte de custeio), o que os distinguiria da Fazenda Pública em sentido estrito para efeitos do juízo de eficiência administrativa que fundamenta o Tema 1.184.

Na prática, os efeitos mais sentidos pelos conselhos são:

redução do estoque de pequenas execuções de anuidade, que passam a ser extintas ou arquivadas em massa, sem necessidade de impulso do próprio conselho exequente;

necessidade de reorganizar a estratégia de cobrança, com maior aposta em protesto extrajudicial da CDA, negociação administrativa e parcelamento antes do ajuizamento — exatamente as providências que o Tema 1.184 exige como pressuposto da execução;

risco de perda de créditos por prescrição intercorrente automatizada, agora que os tribunais são obrigados, pela Resolução nº 689/2026, a monitorar de ofício o decurso do prazo do art. 40 da LEF, o que reduz o espaço para a inércia (ainda que involuntária) do conselho exequente;

necessidade de auditoria do passivo ativo (créditos inscritos em dívida ativa) para reagir dentro do prazo às intimações que os tribunais passam a ser obrigados a expedir antes de qualquer extinção ou arquivamento.

Por que não transferir tudo para o cartório? O papel (e os limites) do protesto extrajudicial da CDA

Diante desse quadro, é natural perguntar: por que os conselhos profissionais simplesmente não encaminham a cobrança de suas anuidades ao protesto extrajudicial, evitando de vez a via judicial? A resposta é que essa migração já está em curso — mas ela substitui apenas parte do problema, não o todo.

a) O protesto já é, em regra, uma exigência prévia. O próprio item 2 da tese do Tema 1.184 condiciona o ajuizamento da execução fiscal à tentativa de protesto do título (art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 9.492/1997, incluído pela Lei nº 12.767/2012), salvo comprovada inadequação da medida. Diversos conselhos profissionais já adotaram o protesto em larga escala como etapa anterior ao ajuizamento — o Creci-PB, por exemplo, chegou a encaminhar a cartório mais de mil títulos de anuidades vencidas de uma só vez.

b) Mas o protesto não tem poder de constrição patrimonial. O tabelião registra publicamente o inadimplemento — gerando restrição de crédito, dificuldade de obtenção de certidões e financiamentos — mas não penhora bens, não bloqueia contas e não localiza patrimônio. Sua eficácia depende de o devedor se importar com sua situação creditícia; contra devedores já negativados por outras dívidas, ou que simplesmente não dependem de crédito, o efeito prático é limitado. Para haver constrição efetiva sobre o patrimônio de um devedor resistente, o aparato da execução judicial (SisbaJud, RenaJud, InfoJud, penhora) continua sendo indispensável.

c) A questão da prescrição. Este é o ponto mais sensível. O rol do art. 174 do Código Tributário Nacional, que disciplina as causas de interrupção da prescrição, é interpretado pela jurisprudência majoritária do STJ como taxativo, e nele consta apenas o protesto judicial, não o protesto extrajudicial (cartorial). Como as anuidades de conselhos profissionais têm natureza de contribuição de interesse de categoria profissional (art. 149 da Constituição Federal), sujeita ao mesmo regime prescricional tributário, o protesto em cartório, isoladamente, não interrompe a prescrição do crédito. Isso significa que apostar exclusivamente no protesto, sem eventual ajuizamento, pode fazer o conselho perder o crédito pelo decurso do prazo prescricional enquanto aguarda a adesão espontânea do devedor.

d) Custo e escala. Os emolumentos cartorários costumam ser adiantados pelo próprio credor e nem sempre são recuperados quando o devedor não paga. Para débitos de pequeno valor, ainda assim tende a compensar mais que o ajuizamento — mas não é gratuito nem infalível.

Em síntese, o desenho normativo que emerge do Tema 1.184 e das Resoluções CNJ nº 547/2024 e nº 689/2026 não é o de suprimir a execução fiscal em favor do protesto, mas o de reservar o Judiciário como último recurso: o protesto extrajudicial funciona como filtro prévio, de baixo custo, para os devedores sensíveis à restrição de crédito, e a execução permanece como via necessária para os créditos de maior valor ou para os devedores que essa pressão reputacional não alcança.

Conclusão

O conjunto normativo formado pelo Tema 1.184 do STF e pelas Resoluções CNJ nº 547/2024 e nº 689/2026 consolida uma política judiciária de racionalização das execuções fiscais que não distingue, para fins de extinção por baixo valor e de arquivamento por inércia, a Fazenda Pública propriamente dita dos conselhos de fiscalização profissional. Para estes últimos, o efeito é ambivalente: de um lado, alivia o Judiciário e reduz custos de manutenção de processos economicamente inviáveis; de outro, tensiona o regime legal específico da Lei nº 12.514/2011 e impõe aos conselhos uma revisão de sua política de cobrança, sob pena de perda de créditos relevantes para seu próprio custeio institucional. É um debate que ainda não se pacificou na jurisprudência e que deve ganhar novos capítulos à medida que os tribunais regulamentem internamente, como exige a Resolução nº 689/2026, as rotinas de governança e automação dessas execuções.